Autor: Av. Adrian Ştefan Clopotari, Practician în insolvenţă

PREMISĂ

Chiar dacă recent s-a pus sub semnul întrebării utilitatea separaţiei, eticheta de creanţă bugetară este privită cu jind de creditorii chirografari: ordine de plată superioară, şanse crescute la numirea în cadrul comitetului creditorilor, vot distinct asupra reorganizării, prescripţie extinctivă mai lungă, scutire de la plata taxei de timbru, autonomie în constituirea unui titlu executoriu.

Neîndoielnic, avantajele sunt ispititoare, astfel că tentaţia de a cere înscrierea propriei creanţe chirografare ca bugetară e pe măsură. În acest punct intervine practicianul care trebuie să discearnă şi să aplice definiţia de la art. 5 pct. 14 din Legea 85/2014: „creanţe bugetare reprezintă creanţele constând în impozite, taxe, contribuţii, amenzi şi alte venituri bugetare, precum şi accesoriile acestora (…)”. Adiţional, e necesară coroborarea cu textele C. proc. fisc., ce fac vorbire nu doar de creanţe bugetare, ci şi de creanţe fiscale. Art. 1 pct. 11 C. proc. fisc. chiar spune că acestea din urmă sunt impozitele şi taxele. Aşadar, care este relaţia dintre cele două categorii: creanţele bugetare şi creanţele fiscale? Sunt acelaşi lucru, se exclud sau se completează? Apoi ce înseamnă „alte venituri bugetare”? Orice încasare la buget reprezintă o creanţă bugetară? Creanţele bugetare izvorăsc doar din raporturi juridice fiscale sau şi civile? O companie de stat are creanţe bugetare?

Chibzuiala practicianului nu se mai dovedeşte facilă.

STAREA DE FAPT

Am tratat situaţia obţinerii unor venituri de către o Primărie dintr-un contract civil de închiriere, ipoteză în care am identificat două decizii: o instanţă le-a calificat ca fiind creanţe civile în timp ce o alta, bugetare. Speţa a constituit însăşi imboldul întocmirii întregului material, care nu poate fi redus la o singură stare de fapt. Prin urmare, în încercarea de a nu minimiza problematica creanţelor bugetare, în cadrul opiniei CITR am încercat să trasăm reguli generale ce acoperă o paletă mai largă de probleme ce pot să apară în practică, unde jurisprudenţa disponibilă e încă măruntă.

ARGUMENTE CONFORM CĂRORA CHIRIILE SUNT CREANŢE CIVILE

1. obligația născută dintr-un astfel de contract încheiat cu o autoritate publică locală are natura juridică a unei chirii, nefiind o creanță fiscală, întrucât nu provine din raporturi fiscale existente între părți, ci își are izvorul în convenția părților, căreia i se aplică normele de drept privat, chiar dacă o parte din sumele respective se fac venit la bugetul local, iar terenul respectiv se află în proprietatea publică a Unității Administrativ Teritoriale.

2. prețul abonamentului pentru închirierea  unui loc de parcare  nu este o creanță fiscală, ci o creanță civilă, căreia nu  i se aplică regulile  prevăzute de O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, iar calea de urmat pentru recuperarea sumelor restante sau a eventualelor penalități este cea prevăzută de dreptul comun.

Argumentele au fost extrase din Decizia nr. 141/2016 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi.

ARGUMENTE CONFORM CĂRORA CHIRIILE SUNT CREANŢE BUGETARE

1. Creanţele bugetare sunt definite de dispoziţiile art. 5 pct. 14 din Legea nr. 85/2014 ca fiind „creanţele constând în impozite, taxe, contribuţii, amenzi şi alte venituri bugetare, precum şi accesoriile acestora. Îşi păstrează această natură şi creanţele bugetare care nu sunt acoperite în totalitate de valoarea privilegiilor, ipotecilor sau a gajurilor deţinute, pentru partea de creanţă neacoperită”. Această norma legală, care se aplică cu prioritate în procedura insolvenţei, defineşte noţiunea creanţelor bugetare prin enumerarea (exemplificativă) a categoriile de creanţe bugetare, menţionând printre acestea şi „alte venituri bugetare”.

2. Pentru lămurirea domeniului de aplicare al noţiunii de „alte venituri bugetare” în mod corect judecătorul sindic a examinat dispoziţiile art. 5 alin. (1) şi art. 2 pct. 58 din Legea nr. 273/2006. Potrivit art. 5 alin. (1) din Legea nr. 273/2006: Veniturile bugetare locale se constituie din:

3. a) venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit;
   b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
   c) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete;
   d) donaţii şi sponsorizări;
   e) sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi prefinanţări.

3. Totodată, conform art. 2 pct. 58 din acelaşi act normativ, veniturile bugetare sunt resursele băneşti care se cuvin bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. a) - c), după caz, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi cele prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. b)-d).

4. Contrar celor susţinute de apelant referitor la diferenţierea care ar trebui realizată între veniturile bugetare şi sumele care se fac venit la bugetul de stat, instanţa de apel observă faptul că enumerând printre categoriile de venituri bugetare menţionate la art. 5 alin. (1) şi art. 2 pct. 58 din Legea nr. 273/2006 şi „alte venituri”, normele evocate includ în noţiunea de „venituri bugetare” şi alte venituri decât cele enumerate anterior în mod expres. Or, o asemenea categorie de „alte venituri bugetare” este cea reglementată de prevederile art. 28 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, prevederi potrivit cărora „sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale”.

5. Instanţa de apel nu poate valida teza apelantului referitoare la modul de interpretare al dispoziţiilor art. 28 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, în sensul că ar lămuri doar destinaţia sumelor încasate din concesiuni şi chirii (care se fac venit la bugetele locale, iar nu la bugetul instituţiilor publice din subordine sau ale serviciilor de interes public care gestionează bunurile concesionate/închiriate). În realitate, norma menţionată reglementează în mod expres o categorie de venituri bugetare, altele decât cele enumerate separat la art. 5 alin. (1) şi art. 2 pct. 58 din Legea nr. 273/2006, dar care intră în sfera mai largă a veniturilor proprii ale bugetelor locale.

6. Sumele obţinute din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale nu intră în categoria veniturilor bugetare pentru că reprezintă sume încasate pur şi simplu de către unitatea administrativ-teritorială, ci intră în această categorie întrucât legiuitorul a instituit o normă legală (prevederile art. 28 din Legea nr. 273/2006) care stabileşte în mod explicit că aceste sume constituie venituri ale bugetelor locale. Din acest punct de vedere, în mod corect apelantul a precizat că prezintă relevanţă pentru calificarea creanţei ca fiind bugetară/chirografară natura creanţei iar nu titularul acesteia. Însă, aşa cum s-a precizat şi anterior, calificarea creanţei analizate ca o creanţă bugetară este determinată de natura acesteia (sume obţinute din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale) iar nu strict de calitatea titularului (unitate administrativ teritorială).

7. În sfârşit, este real faptul că între creditor şi societatea debitoare nu s-a stabilit un raport juridic de drept fiscal, ci un raport juridic de drept privat în baza contractului de închiriere nr. xx/2012, creanţa declarată de creditor reprezentând o creanţă provenită dintr-un contract privat, iar nu o creanţă derivată dintr-un act emis în regim de putere publică. Cu toate acestea, nu se poate pune semn de egalitate între creanţele bugetare (noţiune mai largă, care include atât creanţele fiscale cât şi alte categorii de creanţe, cum sunt şi cele menţionate la art. 28 din Legea nr. 273/2006) şi creanţele fiscale, astfel cum sunt acestea enumerate la art. 2 Cod fiscal (impozite, taxe, contribuţii sociale). În concluzie, deşi creanţa în litigiu nu este o creanţă derivată dintr-un raport juridic de drept fiscal, aceasta reprezintă o creanţă bugetară, în accepţiunea prevederilor art. 5 alin. (1) şi art. 2 pct. 58 rap. la art. 28 alin. (3) din Legea nr. 273/2006.

Argumentele au fost extrase din Decizia nr. 233/2017 pronunţată de Curtea de Apel Cluj.

OPINIA CITR

Nu orice creanţă bugetară este fiscală, însă orice creanţă fiscală este bugetară în sensul Legii insolvenţei. Aceasta grupează toate creanţele Statului sub denumirea de creanţe bugetare, chiar dacă tehnic creanţele fiscale au regulii proprii. Creanţele fiscale izvorăsc strict din raporturi de drept material fiscal şi au trăsături aparte reglementate de C. proc. fisc. – dedicat lor după cum sugerează şi numele (prescripţie extinctivă de 5 ani, reguli simplificate de recuperare etc). Creanţele bugetare în sens strict nu au parte de astfel favoruri, ele izvorând adesea din raporturi civile. Creanţele civile nu au ca opus creanţele bugetare, ci creanţele fiscale. Creanţele civile pot fi creanţe bugetare.

Orice încasare la care are drept unitatea administrativ teritorială constituie venit bugetar, fiindcă banii se duc la bugetul local. Astfel, nu sunt încasate doar creanţe fiscale, ce izvorăsc strict din rapoarte materiale de ordin fiscal, ci şi alte creanţe bugetare. Cât timp legea dă dreptul unităţii administrativ teritoriale să încheie contracte civile, aşadar să obţină venituri şi din alte surse decât raporturile publice fiscale, ar fi nefiresc ca aceste încasări la bugetul local să nu fie catalogate ca fiind creanţe bugetare, ci chirografare.

Veniturile bugetare sunt definite de Legea 273/2006 la art. 2 pct. 58 ca fiind „resursele băneşti care se cuvin bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. a)-c), după caz, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi cele prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. b)-d)”.

Criteriul naturii creanţei nu este suficient, fiindcă elimină încasările la buget la care are dreptul unitatea administrativ teritorială, însă care nu sunt definite expres de lege. Spre exemplu, o plată nedatorată efectuată în temeiul unui contract civil generează o obligaţie în sarcina debitorului la restituirea sumei de bani, datorie care va fi una bugetară. A se vedea în acest sens Decizia 349/2016 a Curţii de Apel Ploieşti.

Criteriul destinaţiei directe a încasărilor este mai elocvent, întrucât pe de o parte, ca număr, subiecţii care colectează direct venituri la buget sunt limitaţi (ANAF, Primării, Agenţiile sau Autorităţile aflate în subordinea unor ministere etc.), iar pe de altă parte se poate verifica facil dacă creanţele reclamate intră direct în vistieria statului (buget). Cum? Dacă în circuit se interpune un patrimoniu distinct iar statul are doar un drept eventual asupra acestuia constând în dreptul a pretinde plata unor dividende, atunci nu putem vorbi despre o creanţă bugetară. Astfel, dacă subiectul de drept ce reclamă creanţa bugetară este o societate comercială (chiar cu capital majoritar de stat), creanţa nu poate fi decât chirografară, întrucât venitul statului înseamnă doar eventualele repartizări din profitul societăţii, dividendele. Banii nu se plătesc direct la stat, acesta nefiind creditorul obligaţiei.

Art. 67 (1) din Legea 31/1990 stipulează: „cota-parte din profit ce se plăteşte fiecărui asociat constituie dividend”. Raportat la art. 548 alin. (4) C. civ. dividendele au natura juridică a unor fructe civile. Singura modalitate prin care un acţionar poate încasa bani de la societate, aferenţi aportului social, este distribuirea de dividende. Existenţa lor este condiţionată de profitul societăţii, prin urmare dreptul de a încasa dividende nu se naşte automat, ci doar dacă la încheierea exerciţiului financiar firma are profit/are recoltă şi se împart fructele.

Poate cel mai grăitor este exemplul CNAIR (CNADNR, societate comercială cu acţionar unic Statul, prin Ministerul Transporturilor, care poate emite inclusiv amenzi, clasice venituri bugetare. Art. 267 din C. proc. fisc. decretează că ANAF are dreptul să le colecteze, aşadar CNAIR doar le emite, însă creditor rămâne ANAF. CNAIR este creditor chirografar, chiar dacă la sfârşit de exerciţiu financiar poate rezulta profit, care determină naşterea unor creanţe bugetare ale Statului faţă de CNAIR. În aceeaşi situaţie se găsesc companii de stat celebre, precum CEC, ELECTRICA, CFR, CET, Loteria Română etc., toţi creditori chirografari.

Cuvinte cheie: CITR, Adrian Ştefan Clopotari, creanţe fiscale, creanţe bugetare, procedura insolvenţei, Legea 85/2014, Legea 85/2006, alte venituri bugetare, chirii obţinute de Primărie, companie de stat, societate comercială, capital majoritar de stat, concesiune, distincţie creanţe fiscale creanţe bugetare, dividende, C. proc. fisc., Legea 273/2006.

În contextul Propunerii de Directivă a Parlamentului European şi a Consiliului privind cadrele de restructurare preventivă, a doua şansă şi măsurile de sporire a eficienţei procedurilor de restructurare, de insolvenţă şi de remitere de datorie şi de modificare a Directivei 2012/30/UE.

Art. 1 pct. 7, 8, 9, 10, 11, 12 C. proc. fiscală arată că:

A) Creanţa bugetară reprezintă dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa bugetară principală şi creanţa bugetară accesorie.

a.1) creanţă bugetară principală - dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, altele decât creanţele bugetare accesorii;

a.2) creanţă bugetară accesorie - dreptul la încasarea dobânzilor, penalităţilor sau a altor asemenea sume, în baza legii, aferente unor creanţe bugetare principale;

B) Creanţă fiscală reprezintă dreptul la încasarea oricărei sume care se cuvine bugetului general consolidat, reprezentând creanţa fiscală principală şi creanţa fiscală accesorie;

b.1) creanţă fiscală principală - dreptul la perceperea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, precum şi dreptul contribuabilului la restituirea sumelor plătite fără a fi datorate şi la rambursarea sumelor cuvenite, în situaţiile şi condiţiile prevăzute de lege;

b.2) creanţă fiscală accesorie - dreptul la perceperea dobânzilor, penalităţilor sau majorărilor aferente unor creanţe fiscale principale, precum şi dreptul contribuabilului de a primi dobânzi, în condiţiile legii.

Mostră de limbaj uzual, întrucât doar unităţile administrativ teritoriale au personalitate juridică, Consiliul Local sau Primăria reprezentând doar structura executivă a unităţii administrativ teritoriale. A se vedea în acest sens, Decizia nr. 1956/2012 pronunţată de ICCJ.

În practică, s-a pus problema dacă nu cumva însăşi obligaţia de reparaţie a persoanelor care au cauzat insolvenţa are o natură fiscală, motivat că executarea silită ar fi realizată de executorul fiscal. Surprinzător, teza a şi fost acceptată de instanţe, dar criticată scrupulos şi întemeiat de doctrină. A se vedea, Sergiu Golub, Din nou despre false creanţe fiscale în procedura insolvenţei, articol publicat în Revista Phoenix nr. 59/2017.

Suplimentar, actul normativ arată la art. 1 alin. (2) că „dispoziţiile prezentei legi se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării: a) bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti; b) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz; c) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii”. Totodată, art. 5 alin. (1) arată că „veniturile bugetare locale se constituie din: b)sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; c) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete; d) donaţii şi sponsorizări”.

Argumentele sintetizate sunt următoarele: a) creanţa reprezintă plata nedatorată efectuată de apelantă către societatea debitoare pentru lucrările de reparaţii curente executate de debitoare la Căminul Cultural, prejudiciu constatat ca urmare a controlului Curţii de Conturi. De asemenea a precizat că această sumă de bani a fost plătită din bugetul acesteia; b) având în vedere că suma este solicitată pentru recuperarea unui prejudiciu constatat ca urmare a controlului Curţii de Conturi şi având în vedere faptul că aceste sume de bani ce se doresc a fi recuperate prin înscrierea în tabelul preliminar au fost plătite din bugetul comunei, Curtea constată că această creanţă are natură bugetară, înscriindu-se în definiţia prevăzută de art. 5 pct. 14 din Legea 85/2014 (alte venituri bugetare); c) faptul că acestă plată s-a efectuat în executarea unor contracte, nu duce la concluzia că această creanţă este chirografară, întrucât apelanta încearcă să recupereze nişte sume plătite din bugetul local ca urmare a încălcării legislaţiei stabilită de Curtea de Conturi.

Mostră de limbaj uzual, întrucât doar unităţile administrativ teritoriale au personalitate juridică, Consiliul Local sau Primăria reprezentând doar structura executivă a unităţii administrativ teritoriale. A se vedea în acest sens, Decizia nr. 1956/2012 pronunţată de ICCJ.

Pentru detalii despre reorganizarea CNADNR a se vedea. http://gov.ro/ro/guvernul/sedinte-guvern/reorganizarea-c-n-a-d-n-r-i-infiintarea-c-n-i-r.

„Prevederile prezentului titlu se aplică şi pentru colectarea amenzilor de orice fel şi altor creanţe bugetare, pe baza unor titluri executorii de creanţă bugetară, transmise spre recuperare organului fiscal”.

Pentru o listă a companiilor de stat a se vedea https://ro.wikipedia.org/wiki/Categorie:Companii_de_stat_din_Rom%C3%A2nia.